TAR Puglia Lecce, Sez. III, 16.02.2022, n. 265

"...Esse rientrano, a ben vedere, nella categoria delle Linee Guida (atti generali) a carattere non vincolante. In tal senso depone il testo delle stesse Linee Guida e, segnatamente, la loro premessa (pag. 3) che rende esplicita l’intenzione di fornire mere “indicazioni operative e chiarimenti in merito alle fattispecie esemplificative indicate in via generica dal Codice e ai criteri da seguire nelle valutazioni di competenza” con l’espressa riserva che “Le stazioni appaltanti possono attribuire rilevanza a situazioni non espressamente individuate dalle Linee guida, purché le stesse siano oggettivamente riconducibili alla fattispecie astratta indicata dall’art. 80, comma 5, lett. c) del Codice e sempre che ne ricorrano i presupposti oggettivi e soggettivi”.

Il carattere non vincolante delle Linee Guida in parola (atti generali) è stato messo sin da subito in evidenza anche dalla giurisprudenza amministrativa la quale ha chiarito che “Avuto riguardo alla tipologia di linee guida previste dal citato art. 80, c. 13, è da ritenere che quelle ivi previste appartengano al novero di quelle a carattere non vincolante, che hanno una funzione promozionale di buone prassi da parte delle stazioni appaltanti” (così Consiglio di Stato, Commissione Speciale, parere n. 2296 del 3 novembre 2016, principio ripreso anche da Consiglio di Stato, Sez. V, 2 marzo 2018, n. 1299).

La non vincolatività delle suddette Linee Guida ne condiziona l’ubi consistam essendo stato messo in evidenza, in vista dell’entrata in vigore del Codice dei Contratti Pubblici, che esse “appaiono pacificamente inquadrabili come ordinari atti amministrativi”, con “valenza certamente generale” (Consiglio di Stato, Commissione speciale parere n. 855 del 1 aprile 2016 reso sullo schema di decreto legislativo recante “Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione” ai sensi dell’art. 1 co. 3 della legge 28 gennaio 2016, n. 11).

La mancanza dell’attributo della prescrittività ha suggerito, peraltro, sempre in sede pretoria, la loro equiparazione, sul piano funzionale, alle Circolari amministrative di tipo interpretativo/integrativo avendo, al pari di quest’ultime lo scopo di “supportare l’amministrazione e favorire comportamenti omogenei” (in termini Consiglio di Stato, sez. V, 22.10.2018, n. 6026, T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 15.7.2019 n. 9308).

1.3 Dall’inquadramento testè offerto delle Linee Guida A.N.A.C. non vincolanti come atti amministrativi a portata generale equiparabili sul piano funzionale alle Circolari amministrative è possibile trarre, per quanto qui interessa, due distinti corollari in punto di definizione del riparto di competenza tra T.A.R. periferici e T.A.R. centrale.

In primo luogo, la qualificazione delle Linee Guida A.N.A.C. come atti amministrativi generali, in quanto indirizzate ad una pluralità di Stazioni Appaltanti operanti sul territorio dello Stato, rende applicabile il disposto dell’art. 13 comma 4 bis c.p.a..

Esso prevede, infatti, in linea di principio, che “La competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento”, ma con la precisazione che detta regola non trova applicazione ove “si tratti di atti normativi o generali”, ipotesi, quest’ultima, per la quale “restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza”.

Ne consegue che, venendo in rilievo, nell’ipotesi di domanda di annullamento di Linee Guida A.N.A.C. non vincolanti, l’impugnazione di un atto amministrativo generale, conservano vigore i criteri generali di cui ai commi 1 e 3 dell’art. 13 c.p.a. (come letti nella loro reciproca integrazione ribadita, da ultimo, da Consiglio di Stato, Ad. Plen., sentenza del 13 luglio 2021, n. 13).

1.4 In secondo luogo, in ragione della rilevata analogia tra le due categorie di atti, possono ritenersi estensibili al caso dell’impugnazione delle Linee Guida (atti generali) non vincolanti i consolidati insegnamenti giurisprudenziali in materia di impugnazione delle Circolari amministrative (che proprio sul disposto dell’art. 13 comma 4 bis c.p.a. fanno pure leva).

Sicché è appena il caso di ribadire costituisce jus receptum il principio secondo cui “Rientra nella competenza del T.A.R. Lazio, sede di Roma, l'impugnazione di una Circolare e di un suo atto applicativo, essendo la prima atto a contenuto generale che esplica i propri effetti su tutto il territorio nazionale; tale conclusione si estende all'ipotesi in cui l'impugnazione è effettuata in via subordinata ed eventuale, in quanto la rilevanza di tale impugnativa nell'economia generale del ricorso rimane una questione attinente al merito, che non può essere valutata in sede di regolamento di competenza (Consiglio di Stato, sez. IV , 26/08/2014 , n. 4314 che riprende quanto già statuito prima dell’introduzione del comma 4 bis dell’art. 13 c.p.a. da Consiglio di Stato, Ad. Plen., 14/11/2011 n. 19)..."