TAR Lazio Roma, Sez. III Quater, 07.04.2023, n. 6034

Come va calcolato il costo della manodopera? Cons. St., Sez. V, 22.11.2022, n.10272

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"...In relazione al primo motivo di censura, deve essere premesso che il procedimento di verifica dell'anomalia dell’offerta è finalizzato ad accertare l'attendibilità e la serietà della stessa sulla base di una valutazione, ad opera della Stazione appaltante, che ha natura globale e sintetica e che costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale riservato alla P.A., insindacabile in sede giurisdizionale salvo che per ragioni legate alla eventuale (e dimostrata) manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell'operato dell'Amministrazione, tale da rendere palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta (in tal senso ex multis: TAR Roma n. 5733/2022; C. di St. n. 4478/2022).

Ancora, la giurisprudenza ha precisato che lo standard della motivazione relativa alla valutazione di congruità è strutturalmente diverso rispetto a quella che deve sorreggere una valutazione di anomalia dell'offerta; mentre è richiesta una articolata ed approfondita motivazione laddove l'amministrazione ritenga di non condividere le giustificazioni offerte dall'impresa, in tal modo disponendone l'esclusione, la valutazione favorevole circa le giustificazioni dell'offerta sospetta di anomalia non richiede al contrario un particolare onere motivazionale (cifr. C. di St. n. 6393/2022).

Per quanto qui di interesse, deve essere ancora rilevato che il concorrente di una gara pubblica, al fine di giustificare la congruità dell'offerta, può rimodulare le quantificazioni dei costi e dell'utile indicate inizialmente nell'offerta, purché non ne risulti una modifica degli elementi compositivi tali da pervenire ad un'offerta diversa rispetto a quella iniziale, essendo ammissibile la modifica delle giustificazioni presentate nel corso del procedimento di verifica dell'anomalia (ex multis: T.A.R. Napoli n. 3564/2022).

Con specifico riferimento al costo orario medio del lavoro emergente dalle tabelle ministeriali di riferimento, la giurisprudenza ha ulteriormente puntualizzato che esso è frutto di una ricostruzione su basi statistiche, non costituisce un parametro assoluto e inderogabile, con la conseguenza che gli scostamenti dei relativi valori, specie se non particolarmente rilevanti e inerenti a profili accessori della retribuzione, non comportano automatica esclusione dalla gara, dovendosi piuttosto valutare il loro concreto rilievo nell'ambito del complessivo giudizio discrezionale sulla possibile anomalia dell'offerta. Pertanto, l'eventuale riduzione del costo del personale operata da un concorrente nella propria offerta economica mediante uno scostamento dai valori indicativi contenuti nelle tabelle ministeriali non determina l'automatica esclusione del concorrente dalla gara, ma impone all'Amministrazione di indagare la congruità dell'offerta nell'ambito del subprocedimento di verifica dell'anomalia, consentendo all'impresa interessata di presentare giustificazioni e chiarimenti idonei a dimostrare in concreto l'affidabilità e sostenibilità della propria offerta (T.A.R. Brescia n. 558/2022).

Applicando i principi appena espressi alla fattispecie in esame, deve essere rilevato innanzitutto che la ASL ha effettuato una istruttoria piuttosto complessa, all’esito della quale è stato accertato che effettivamente i costi orari proposti per tutti i profili della commessa, sia in funzione degli scatti di anzianità che con riferimento alle partite IVA, sono in linea con i valori contrattuali.

In relazione al costo relativo alle spese generali, il RTI aggiudicatario: con una prima nota del 3 dicembre 2021 ha affermato che “i costi generali trovano copertura nella sopravalutazione del costo del personale che, sulla base dell’esperienza effettiva maturata nel servizio oggetto dell’affidamento, considerato nel suo complesso, porterebbe ad un monte ore effettivo lavorato ancora superiore rispetto a quello utilizzato per la determinazione dei costi/ora dei diversi profili”; con una seconda nota del 13 gennaio 2014, ha sostenuto che la tabella ministeriale considererebbe le assenze medie dei lavoratori sulla base della media nazionale, tuttavia nella fattispecie in esame andrebbe considerato che l’operatore malato o indisposto sposterebbe l’orario di servizio ad altro giorno e che sarebbe impossibile infortunarsi nel tipo di lavoro oggetto di appalto, allegando a sostegno di tali affermazioni una tabella che riporta le effettive assenze degli ultimi anni (2019-2020-2021) in relazione alle specifiche voci (ore malattia, ore riunioni sindacali e ore formazione) di cui si discute riferita a n. 60 lavoratori impegnati nel servizio negli ultimi tre anni con accluse dichiarazioni dei singoli operatori.

Orbene, dalle giustificazioni del 3 dicembre 2021 scaturisce effettivamente una modificazione del costo orario per i vari profili professionali coinvolti nella commessa con un surplus teso ad incrementare la quota spese generali / margine di utile atteso che, come da dette giustificazioni “le spese generali sono in larga parte costi fissi” e che la commessa “è proficua anche quando si limita a coprire i costi variabili”. Tuttavia, con le giustificazioni del 14 gennaio, il RTI fornisce ulteriori elementi e documenti probatori dai quali la Stazione appaltante ha desunto la congruità dell’offerta.

Peraltro, la giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che “non sono a priori inammissibili modifiche delle giustificazioni ovvero giustificazioni sopravvenute, come pure eventuali compensazioni tra sottostime e sovrastime, a condizione che – al momento dell’aggiudicazione – l’offerta risulti nel suo complesso affidabile, ossia dia garanzia di una seria esecuzione del contratto. Tale conclusione è del resto coerente con le finalità del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, che si svolge nel contraddittorio dell’operatore economico al fine, appunto, di concretamente verificare l’adeguatezza e plausibilità dell’offerta, alla luce delle richieste di chiarimenti effettuate dalla stazione appaltante” (cfr. C. di St. n. 4680/2017).

Del pari è stata ritenuta ammissibile la variazione del costo di una delle voci della manodopera che non abbia una significativa incidenza sulla complessiva struttura dei costi della manodopera (ex multis, da ultimo, TAR Roma n. 3373/2022), così come, più in generale, una variazione dei singoli costi che abbia una incidenza percentuale sul costo generale che non superi il limite di tollerabilità – coincidente con la sostanziale alterazione dei termini essenziali dell’offerta ovvero con la significativa variazione dei suoi importi – in coincidenza del quale può ritenersi compromessa l’affidabilità economica dell’offerta nel suo complesso (ex multis, C. di St. n. 389/2020).

Deve essere altresì rilevato che la dedotta variazione del costo della manodopera non ha una significativa incidenza sulla complessiva struttura dei costi della manodopera, apportando una riduzione dell’importo nella misura indicata..."